Государственное регулирование нефтегазовой отрасли. Государственное отраслевое регулирование в постсоветской россии Наличие регулирования отрасли со стороны государства

Организационная структура управления и регулирования в от­расли связи представляет собой иерархическую систему, основан­ную на подчиненности субъектов управления низшего звена выс­шему, которое в свою очередь является объектом управления со стороны органа более высокого уровня. Все органы управления и регулирования в своей деятельности руководствуются Конституци­ей Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановле­ниями Правительства России, международными договорами и дру­гими нормативными и законодательными актами по вопросам свя­зи и информатизации. Схема организации управления и регулиро­вания взаимоувязанной сетью связи страны показана на рис. 2.1.

В соответствии с законодательством Правительство Россий­ской Федерации как высший федеральный орган исполнительной власти обеспечивает общее управление всей экономической сис­темой, включая отрасль связь, на основе установления приорите­тов и стратегических направлений развития страны на конкретном этапе ее развития. Управляющие воздействия формулируются в виде соответствующих постановлений, направленных на коорди­нацию деятельности всех управляемых подсистем по наиболее эффективному решению задач экономического развития в конкрет­ном временном интервале.

Государственный комитет Российской Федерации по связи и информатизации (Госкомсвязи России) является федеральным органом исполнительной власти, который проводит государствен­ную политику и осуществляет управление Взаимоувязанной сетью связи страны, несет ответственность за ее состояние и дальней­шее развитие. Задачами Госкомсвязи России являются:

Разработка предложений и реализация основных направлений и приоритетов развития и совершенствования связи и информатизации,

Повышение ее качества, доступности и устойчивости функ­ционирования;

Регулирование деятельности, направленной на более полное удовлетворение потребностей органов государственной власти, местного самоуправления, юридических и физических лиц в услу­гах связи и информатизации;

Проведение государственной политики, направленной на огра­ничение монополистической деятельности в области связи, и со­действие развитию предпринимательства и конкуренции в сфере предоставления услуг связи и информатизации.

К основным функциям Госкомсвязи России относятся:

Подготовка программ развития инфраструктуры связи и ин­форматизации, разработка концепций и схем развития и размеще­ния средств связи и систем информатизации на территории страны;

Разработка нормативно-законодательной базы деятельности ВСС России, являющейся обязательной для всех пользователей и производителей услуг связи независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности;

Межотраслевая координация в области электрической, почто­вой связи и информатизации и организация государственной экс­пертизы проектной документации на строительство сетей связи, присоединяемых к сети связи общего пользования;

Осуществление выдачи юридическим и физическим лицам ли­цензий на операторскую деятельность в области связи и информа­тизации, ведение учета лицензиатов и организация контроля за со­блюдением лицензионных условий;

Сертификация технических средств связи, используемых на сетях связи общего пользования (кроме средств, применяемых на сетях специального назначения), а также услуг связи, производи­мых операторами, имеющими соответствующие лицензии Госком­связи России;

Участие в разработке и реализации инвестиционной политики в области связи и информатизации;

Разработка прогнозов развития средств и услуг связи и ин­форматизации;

Обобщение и распространение положительного опыта дея­тельности организаций связи и информатизации в условиях ста­новления рыночных отношений, оказание им необходимой кон­сультативной, организационной и методической помощи;

Осуществление непосредственного управления подведомст­венными государственными предприятиями и учреждениями, включая организацию работы по совершенствованию экономиче­ских аспектов деятельности, бухгалтерского учета, статистической отчетности и финансированию бюджетных организаций связи;

Организация государственного надзора за средствами и сетя­ми связи и системами информатизации;

Представление и защита интересов Российской Федерации в международных организациях в качестве администрации связи и информатизации России.

Госкомсвязи России возглавляется Председателем, имеющим заместителей, назначаемых Правительством Российской Федера­ции. Наиболее важные вопросы деятельности отрасли рассматри­ваются на коллегии, в состав которой, наряду с председателем Ко­митета и его заместителями, входят руководящие работники аппа­рата управления, представители других федеральных органов исполнительной власти, ведущие специалисты и ученые.

Для осуществления своих функций и полномочий в структуре Госкомсвязи России организованы специальные подразделения, регулирующие эксплуатационную деятельность, и общесистемные подразделения, функциями которых является решение общеот­раслевых задач. К первой группе относятся управление электриче­ской связи, управление почтовой связи, управление радио, телеви­дения и спутниковой связи, управление подвижной и беспроводной электросвязи.

В группу общесистемных подразделений входят управление экономической и инвестиционной политики, управление организа­ции лицензионной работы, управление сертификации средств и ус­луг связи, управление международного сотрудничества, научно-техническое управление и охраны труда, управление кадров и учебных заведений и др.

Для рассмотрения и разработки предложений по внедрению достижений отечественной и зарубежной науки, техники, техноло­гии, передовых методов организации и управления производством в рамках Госкомсвязи России действует научно-технический совет (НТС). На его заседаниях заслушиваются результаты работы науч­но-исследовательских и проектных институтов связи, положитель­ный опыт работы предприятий и акционерных обществ по совер­шенствованию инновационной, эксплуатационной и экономической деятельности, которые оформляются решением НТС и носят реко­мендательный характер для всех операторов связи, объединенных в сеть общего пользования.

При Госкомсвязи России созданы три комиссии, каждая из ко­торых на коллегиальной основе осуществляет координацию работ по реализации государственной политики в важнейших сферах деятельности связи и информатизации. Государственная комиссия по электросвязи (ГКЭС) координирует работы в области развития федеральных и иных сетей, образующих взаимоувязанную сеть связи Российской Федерации. Государственная комиссия по ра­диочастотам (ГКРЧ) организует работы по распределению и использованию радиочастотного спектра и обеспечению электромаг­нитной совместимости радиоэлектронных средств, выпускаемых национальными и зарубежными производителями. Государствен­ная комиссия по информатизации (ГКИ) координирует работы в об­ласти создания и развития сетей и систем информатизации, созда­ния рынка информационных услуг и единого информационного пространства страны.

В состав указанных комиссий, которые возглавляются предсе­дателем Государственного комитета Российской Федерации по связи и информатизации, наряду с руководящими работниками Госкомсвязи, входят представители таких федеральных органов управления, как Министерство экономики Российской Федерации, Министерство антимонопольной политики и поддержки предприни­мательства, Государственный комитет по стандартизации, метро­логии и сертификации, силовых министерств и ведомств, Россий­ской академии наук. Таким образом деятельность комиссий носит межведомственный характер, а их решения являются обязатель­ными для всех физических и юридических лиц, являющихся произ­водителями и пользователями услуг связи.

Кроме того, в рамках Госкомсвязи России действуют лицензи­онные и сертификационные комиссии, комиссии по экспертизе проектов развития связи и информатизации, обеспечивающие ко­ординацию работ в соответствующей сфере деятельности.

Особое место в структуре управления Взаимоувязанной сетью связи занимает служба Государственного надзора за связью в Рос­сийской Федерации (Госсвязьнадзор России). Она представляет собой единую систему надзорных органов и состоит из Главного управления государственного надзора за связью при Госкомсвязи России и подчиненных ему региональных (областных, краевых и республиканских) управлений.

Функции Госсвязьнадзора группируются по шести основным направлениям: контрольно-надзорные, разрешительные, запрети­тельные, международно-правовой защиты частотных присвоений, принудительные и регулирующие. Главными задачами государст­венного надзора за связью в Российской Федерации являются:

Контроль за соблюдением законов, постановлений Правитель­ства РФ, нормативных документов и предписаний в области связи;

Контроль за состоянием сетей и средств электрической и поч­товой связи, за предоставлением потребителям услуг связи только по лицензиям, выданным в установленном порядке, и в соответст­вии с установленными нормами качества;

Радиоконтроль за параметрами излучений радиоэлектронных средств;

проведение (совместно с ГКРЧ) технической политики исполь­зования радиочастотного спектра, планирование, назначение и учет рабочих частот, выдача разрешений на производство, ввоз из-за границы, реализацию, проектирование, строительство и исполь­зование радиоэлектронных средств, обеспечение их электромаг­нитной совместимости;

Контроль за применением на сетях и сооружениях связи обо­рудования, прошедшего сертификацию в установленном порядке;

Проведение экспертизы вновь вводимых в эксплуатацию сетей электрической, почтовой связи и электронных средств на соответ­ствие требованиям нормативных документов и выдача разрешений на их эксплуатацию;

Обеспечение проведения с администрациями связи иностран­ных государств мероприятий по координации частотных присвое­ний радиоэлектронным средствам Российской Федерации и зару­бежных стран.

Объектами контроля и разрешительной деятельности службы в соответствии с возложенными на нее задачами являются органи­зации и учреждения, независимо от форм собственности и ведом­ственной принадлежности, а также физические лица, предостав­ляющие услуги почтовой и электрической связи.

Из приведенной на рис. 2.1 схемы видно, что компетенция Го­сударственного комитета Российской Федерации по связи и ин­форматизации и созданных при нем структур распространяется на всех операторов, образующих сеть связи общего пользования, не­зависимо от их ведомственной принадлежности и форм собствен­ности.

Аналогичную роль по объектам воздействия играет Мини­стерство антимонопольного регулирования и поддержки пред­принимательства (МАП России). В его составе образован Депар­тамент по регулированию естественных монополий в области свя­зи, в компетенцию которого входит регулирование экономических аспектов деятельности операторов электрической и почтовой свя­зи, предоставляющих услуги, относящиеся к сфере естественных монополий. Основными задачами МАП России являются государ­ственное регулирование деятельности естественных монополий в области связи с целью соблюдения интересов Российской Федера­ции, ее субъектов, производителей и потребителей услуг, форми­рование общегосударственного рынка услуг связи и повышение эффективности функционирования сети связи общего пользования и входящих в нее хозяйствующих субъектов.

Для выполнения возложенных задач МАП России осуществля­ет следующие функции:

Разрабатывает предложения по государственному регулиро­ванию деятельности естественных монополий в области связи, включая предложения по совершенствованию конкурентных отно­шений и изменению режима централизованного воздействия на хозяйствующие субъекты, направленные на повышение эффективно­сти их работы и защиту прав потребителей;

Обеспечивает разработку нормативно-правовой базы государ­ственного регулирования субъектов естественных монополий в об­ласти связи и механизмы ее реализации;

Формирует и ведет реестр субъектов естественных монополий в области связи, в отношении которых осуществляется государст­венное регулирование и контроль;

Анализирует и прогнозирует экономические ситуации, склады­вающиеся в стране в процессе реализации мер государственного регулирования естественных монополий в области связи;

Осуществляет ценовое регулирование посредством установ­ления тарифов или их предельного уровня, а также определяет круг потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и устанавливает минимальный уровень их обеспечения услугами связи в случае невозможности удовлетворения потребностей в полном объеме;

Регулирует формирование общего рынка услуг связи, взаимо­действие субъектов естественных монополий, предоставляющих услуги общедоступной электрической и почтовой связи, по вопро­сам ценообразования и взаиморасчетов за взаимно предоставляе­мые сетевые ресурсы и услуги;

Осуществляет контроль за инвестиционной деятельностью ес­тественных монополий в части ее влияния на тарифы, устанавли­ваемые на услуги связи;

участвует в работе международных организаций по вопросам ценообразования и регулирования деятельности естественных мо­нополий в области связи и осуществляет научно-техническое со­трудничество в этой сфере, а также выполняет иные функции, пре­дусмотренные законодательством Российской Федерации.

В структуре Департамента по регулированию естественных монополий в области связи МАП России выделены два основных общесистемных подразделения: управление тарифного регулиро­вания и экономического взаимодействия операторов связи и управление по регулированию деятельности хозяйствующих субъ­ектов естественных монополий. В состав первого входят отделы методологии регулирования тарифов, ценового регулирования, анализа и контроля деятельности субъектов естественных монопо­лий. Основными подразделениями второго являются отдел реест­ра и маркетинга рынка услуг связи и отдел антимонопольного кон­троля.

Свои полномочия по регулированию естественных монополий в области связи на уровне субъектов федерации МАП России дол­жен осуществлять через свои территориальные органы.

Госкомсвязи и МАП России осуществляют постоянное взаимо­действие с целью формирования единой экономической политики для повышения эффективности работы органов связи, увеличения доступности потребителей к основным услугам связи, улучшения их качества и соблюдения национальных интересов на рынках средств и услуг связи.

Основными объектами управления и регулирования являются хозяйствующие субъекты - организации (предприятия) связи, яв­ляющиеся непосредственными производителями услуг.

Организации связи - это субъекты предпринимательской дея­тельности, обладающие административно-хозяйственной само­стоятельностью. Они осуществляют свою деятельность в соответ­ствии с законодательством Российской Федерации и на основе ли­цензий, выданных Госкомсвязи России. Важнейшими признаками административно-хозяйственной самостоятельности являются на­личие устава предприятия и его регистрация в соответствующих органах местного управления, самостоятельного баланса с закон­ченной системой учета и отчетности, расчетного счета в банке, прав и ответственности юридического лица. Последнее предопре­деляет организационное единство, имущественную ответствен­ность и самостоятельное выступление от своего лица при взаимо­действии с другими юридическими и физическими лицами в соот­ветствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Все хозяйствующие субъекты связи классифицируются по ве­домственной и отраслевой принадлежности, организационно-правовым формам и формам собственности, уровню специализа­ции и степени законченности производственного цикла, месту в се­ти связи с точки зрения участия в процессе производства и реали­зации услуг, а также по территориальному признаку.

В зависимости от ведомственной принадлежности организации связи делятся на подведомственные Госкомсвязи России; находя­щиеся в подчинении других министерств и ведомств, органов ре­гионального и местного самоуправления; независимые коммерческие предприятия, созданные юридическими или физическими ли­цами.

По отраслевому признаку различают организации почтовой связи (например, почтамты, прижелезнодорожные почтамты, отде­ления перевозки почты), предприятия электрической связи (между­городные телефонные станции, городские телефонные сети, АО электросвязи и др.), предприятия радиосвязи, радиовещания, те­левидения и спутниковой связи (например, областные радиотеле­визионные центры - ОРТПЦ).

С внедрением рыночных отношений в отрасли связи пред­ставлены хозяйствующие субъекты, имеющие различные органи­зационно-правовые формы и формы собственности, в том числе государственные унитарные предприятия (например, предприятия почтовой связи), акционерные общества (в том числе открытые и закрытые с долей государства в уставном капитале и без таковой), совместные предприятия с участием иностранного капитала, лич­ные (индивидуальные) предприятия, а также иные субъекты пред­принимательской деятельности.

С точки зрения специализации различают выделенные (спе­циализированные) предприятия, предоставляющие услуги одной подотрасли связи (например, самостоятельные городские теле­фонные сети, междугородные телефонные станции, предприятия, предоставляющие услуги сотовой телефонной связи) и предпри­ятия объединенного типа, осуществляющие обслуживание потре­бителей услугами различных подотраслей (например, региональ­ные АО электросвязи, которые организуют работу практически всех видов связи кроме почтовой).

Для многих организаций отрасли, участвующих в оказании се­тевых услуг (предприятий почтовой, телеграфной, междугородной телефонной связи), характерен незаконченный цикл производства с точки зрения создания конечного продукта - услуги. Каждое из них выполняет определенный комплекс работ по передаче сооб­щений на конкретном этапе (исходящем, транзитном, входящем) производственного процесса. В то же время существуют предпри­ятия, в рамках которых создается законченная услуга, т. е. осуще­ствляется полностью законченный цикл производства. К числу та­ких организаций относятся выделенные городские телефонные се­ти, городские радиотрансляционные сети, сети сотовой связи, персонального радиовызова.

Неодинакова роль организаций связи и с точки зрения их уча­стия в процессе создания и реализации услуг связи. Основная их часть занята как производством, так и непосредственным обслу­живанием потребителей (почтамты, междугородные телефонные станции, городские телефонные сети и др.). В процессе своей дея­тельности они непосредственно контактируют с абонентами, всту­пают с ними в договорные отношения, получают доходы за предос­тавленные услуги, несут ответственность, в том числе и юридиче­скую, за принятые на себя обязательства по количественным и качественным характеристикам создаваемых услуг. Другая часть предприятий непосредственно не связана с абонентами, а осуще­ствляет технологические функции по обеспечению процесса пере­дачи сообщений и обслуживанию оборудования и сооружений свя­зи. Типичными представителями этой группы являются предпри­ятия почтовой связи, занятые обработкой и перевозкой почты (ПЖДП, ОПП), ОАО «Ростелеком» и его филиалы -Территориаль­ные центры междугородной связи (ТЦМС), осуществляющие, обслуживание магистральных и частично зоновых сетей электро­связи.

По территориальному признаку организации связи делятся на международные, междугородные, зоновые (региональные) и мест­ные. Этот статус определяется лицензией, определяющей сферу деятельности конкретного оператора и уровень его присоединения к сети общего пользования.

Являясь объектом управления и регулирования со стороны федеральных органов, предприятия, в свою очередь, осуществля­ют функции управления по отношению к входящим в их состав фи­лиалам, структурным единицам и подразделениям. На данном уровне управленческие решения вышестоящих органов конкрети­зируются применительно к задачам, стоящим перед непосредст­венными исполнителями, а также формируется система оператив­но-производственного управления объектами, процессами и ресур­сами предприятий. Таким образом, обеспечивается оптимальное сочетание государственного воздействия на хозяйствующие субъ­екты связи с расширением прав непосредственных производите­лей в направлении либерализации системы управления отраслью.

В настоящее время государственное регулирование строительной отрасли на федеральном уровне осуществляется несколькими федеральными органами исполнительной власти, основным из которых является Министерство регионального развития Российской Федерации. Выработка и реализация государственной политики Минрегионом России осуществляются по трем основным направлениям.

Первое направление - сфера технического регулирования в строительстве. Базовым законодательным актом здесь является Федеральный закон «О техническом регулировании». В соответствии с действующим законодательством данное полномочие находится в исключительном ведении Российской Федерации. Если до принятия данного федерального закона субъекты РФ имели право утверждать территориальные строительные нормы (ТСН), содержащие технические требования к проектноизыскательским и строительно-монтажным работам, то после его вступления в силу такой возможности у регионов нет.

Второе направление - регулирование градостроительной деятельности, или градорегулирование. Базовым законодательным актом, на котором строится государственная политика в этой сфере, является Градостроительный кодекс Российской Федерации. Данное направление в соответствии с законодательством Российской Федерации реализуется тремя уровнями публичной власти: федеральный, региональный и муниципальный.

Третье направление - это сметное нормирование и ценообразование в строительстве. Базовым законом здесь выступает Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений». Данное полномочие реализуется Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации .

Конечно, приведенное разделение сфер деятельности является в определенной степени условным. Как например, для строительства конкретного объекта необходимо решение вопросов градостроительных, технических, сметных, так и на уровне государственного регулирования все три сферы тесно взаимосвязаны, взаимозависимы и дополняют друг друга. В первую очередь это относится к сферам технического и сметного регулирования. Данные сферы регулирования взаимосвязаны и взаимозависимы, так как содержат аналогичные составы работ, единую терминологию, разрабатываются по единой методологии. При этом первичными являются технические нормы, на базе которых разрабатываются сметные нормы.

В настоящее время, после ликвидации Росстроя, Минрегионом осуществляется как выработка, так и реализация государственной политики в строительной отрасли.

Техническое регулирование. Основной задачей в этой сфере является разработка и утверждение технических норм, которые, с одной стороны, при их исполнении обеспечат безопасность строительства и эксплуатации здания, сооружения и, с другой стороны, не будут тормозом для внедрения новых технических решений, применения новых технологий и материалов.

Необходимо признать, что в этой сфере мы отстаем от реальных потребностей строительной отрасли. Практически четыре года с момента принятия Федерального закона «О техническом регулировании» и до внесения в него поправок в прошлом году работа в этой сфере не велась. Минрегион России или какой-то другой федеральный орган исполнительной власти не был наделен полномочиями по актуализации действующих технических нормативных документов. Кроме того, не было возможности разрабатывать технические регламенты о безопасности зданий, так как закон в предыдущей редакции не учитывал особенностей строительной продукции.

На слайде 1 (рис. 2) представлена трехуровневая структура документов в сфере технического регулирования, в рамках которой строится наша работа. Первый уровень документов - это технические регламенты. Это единственные документы, в которых (после вступления их в силу) будут содержаться обязательные требования к зданиям и сооружениям, как к объектам технического регулирования. Основными здесь являются два технических регламента: «О безопасности зданий и сооружений» и «О безопасности строительных материалов и изделий». Первый технический регламент уже разработан, прошел все необходимые процедуры, включая публичное обсуждение, согласован с федеральными органами исполнительной власти и внесен в Правительство Российской Федерации. После рассмотрения на правительстве он будет внесен в Государственную думу. По второму техническому регламенту были проведены конкурсные процедуры, определили победителя, сейчас заключается государственный контракт. Этот технический регламент принимается в форме постановления Правительства Российской Федерации.

Это не единственные регламенты, которые будут устанавливать требования к зданиям и сооружениям. Уже принят технический регламент «О пожарной безопасности», разрабатывается технический регламент «О безопасности лифтов». Задача Минрегиона состоит в том, чтобы координировать этот процесс: при согласовании таких технических регламентов мы смотрим на то, чтобы они по своему содержанию применительно к зданиям и сооружениям не противоречили нашему техническому регламенту. Вполне возможно, что в последующем выявится необходимость разработки и Минрегионом дополнительных технических регламентов, например, «О безопасности высотных зданий». Время покажет.

Второй уровень документов - это документы в области стандартизации, национальные стандарты и своды правил. Это документы добровольного применения, которые являются доказательной базой соблюдения обязательных требований технических регламентов. Добровольность применения означает, что проектировщики, например, могут ими пользоваться или нет. В первом случае государство гарантирует, что те требования безопасности, которые заложены в техническом регламенте, будут обеспечены и контроль оно будет осуществлять за соблюдением требований сводов правил и национальных стандартов в процессе государственной экспертизы, государственного строительного надзора во время ввода объекта в эксплуатацию.

На самом деле в новой системе технического регулирования без разработки сводов правил положения технических регламентов будут труднореализуемы. Если применительно к техническим регламентам можно сказать, что они устанавливают «что должно быть обеспечено», то применительно к сводам правил мы говорим «как это сделать».

Необходимо сказать о том, что у проектировщика есть возможность не пользоваться сводами правил, а идти, как говорится, своим путем, но тогда он должен будет доказать государственным органам, что безопасность строительства и эксплуатации в проектных решениях обеспечена, что сделать будет проблематично.

Своды правил будут содержать как собственные технические нормы, так и отсылочные нормы к документам третьего уровня, то есть к строительным нормам и правилам, ППБ, СанПинам и т.д. И в этом их тесная взаимосвязь. Говоря о системе сводов правил, мы предполагаем, что их будет шесть первоочередных в соответствии с видами безопасности, определенными в техническом регламенте «О безопасности зданий и сооружений». Мы их условно называем общими сводами правил. Затем будут разрабатываться специальные своды правил, например, по индивидуальным жилым домам, по сложным инженерным сооружениям и т.д.

На слайде 2 можно видеть, какую огромную работу необходимо провести, чтобы создать доказательную базу одного технического регламента. И лишь после этого можно будет сказать, что создан тот минимум в плане нормативного регулирования, который позволит всем участникам строительства реально проектировать и строить объекты.

Говоря об актуализации документов, необходимо сказать, что работа сейчас ведется по 11 первоочередным СНиПам, и думаем, что до конца года мы их введем в новой редакции. Эта работа также небыстрая, т.к. документы в обязательном порядке один, два и более раз рассматриваются на экспертной комиссии Минрегиона, соответственно имеются замечания, затем идет их устранение и т.д. Также издан и зарегистрирован в Минюсте России приказ министерства «О порядке разработки и согласования специальных технических условий…». Сейчас организована работа по их рассмотрению, экспертизе и согласованию с приказом. По состоянию на 1 сентября 2012 года поступили материалы по 131 объекту, согласованы специальные технические условия по 57 объектам .

Регулирование градостроительной деятельности. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ градостроительная деятельность включает территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировку территории, инженерные изыскания, проектирование и строительство зданий и сооружений. Данную сферу условно можно разделить на два блока: первый - это регламентация действий органов публичной власти всех уровней по подготовке, согласованию, утверждению и реализации документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; второй - это регламентация деятельности хозяйствующих субъектов - участников строительства по проведению инженерных изысканий, проектированию и строительству зданий и сооружений.

Хотелось бы коротко остановиться на первом блоке. Основное отличие данного блока градорегулирования от сферы технического регулирования состоит в том, что регулируются вопросы, входящие в его состав, органами публичной власти всех уровней. Более того, центр тяжести здесь смещен в сторону субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Важной нормой, которая должна способствовать тому, чтобы органами власти реализовывались нормы Градостроительного кодекса РФ в части разработки градостроительной документации, является, во-первых, механизм понуждения органов публичной власти к осуществлению ими градостроительной деятельности посредством установления ответственности за бездеятельность. Так, при отсутствии документов территориального планирования с 1 января 2010 года не допускается принимать решения о резервировании, изъятии и переводе из одной категории в другую земельных участков, принадлежащих частным лицам, для государственных или муниципальных нужд. При отсутствии правил землепользования и застройки с 1 января 2010 года не допускается предоставлять частным лицам земельные участки для строительства, выделенные из состава государственных и муниципальных земель.

Также введены процедуры подготовки и предоставления земельных участков для жилищного строительства на аукционах. Аукционные процедуры должны вытеснить процедуры предварительного согласования мест размещения объектов строительства.

Кроме того, в настоящее время подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты» (принят в 1-м чтении), которым вводятся аукционные процедуры на все земельные участки (не только в отношении объектов жилищного строительства).

И наконец, введен институт контроля за градостроительной деятельностью. Этот контроль должны осуществлять субъекты за деятельностью муниципальных образований и Минрегион России - за деятельностью субъектов Российской Федерации. Все эти меры должны были бы улучшить ситуацию с разработкой градостроительной документации, однако анализ деятельности в этой части показывает, что здесь не все в порядке, в первую очередь на муниципальном уровне. В ближайшие годы на региональном и местном уровне должны быть решены задачи подготовки и утверждения программ развития местных систем градорегулирования (в составе региональных программ); подготовки и принятия правил землепользования и застройки; планов реализации генеральных планов, включающих комплексные схемы развития сетей инженерного обеспечения, приоритетные проекты (в увязке с объемами и сроками финансирования строительства приоритетных объектов местного значения).

На федеральном уровне в этой части проведена следующая работа: внесены соответствующие изменения в Градостроительный кодекс РФ; принято постановление Правительства РФ о порядке согласования схем территориального планирования; утверждены формы градостроительного плана земельного участка, разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию; подготовлен проект типового закона субъекта РФ о градостроительной деятельности; подготовлены методические рекомендации по разработке правил землепользования и застройки; утвержден порядок согласования Минрегионом России структуры органов исполнительной власти субъектов РФ в области контроля за градостроительной деятельностью, осуществляемой органами местного самоуправления; утверждена форма представления отчетности о ходе контроля субъектами РФ за градостроительной деятельностью, осуществляемой органами местного самоуправления. Не все вопросы, конечно же, решены, не все необходимые нормативные правовые акты приняты. При этом основной задачей является разработка схем территориального планирования Российской Федерации.

Теперь о регулировании деятельности участников строительства. Здесь основная роль принадлежит федеральному уровню и в первую очередь Минрегиону России. В целях регулирования вопросов инженерных изысканий, проектирования, строительства министерством совместно с другими федеральными органами исполнительной власти проделана следующая работа: подготовлено и утверждено правительственное постановление о порядке проведения инженерных изысканий для строительства объектов; утвержден порядок согласования Минрегионом России нормативных актов субъектов Российской Федерации в части проведения на их территориях инженерных изысканий, сейчас он находится на регистрации в Минюсте России; утверждено правительственное постановление о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, сейчас готовятся в 87 постановление изменения и дополнения; подготовлены и находятся на согласовании в федеральных органах исполнительной власти два приказа Минрегиона России «О порядке организации и осуществления строительства» и «О порядке консервации объектов капитального строительства»; принят ряд документов, необходимых для функционирования единой государственной экспертизы проектной документации, основным из которых является постановление №145 «О порядке проведения государственной экспертизы проектной документации»; подготовлен и находится в Правительстве Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проведения негосударственной экспертизы проектной документации»; принято постановление Правительства РФ о порядке проведения единого государственного строительного надзора, а также в его развитие принят ряд нормативных актов, которыми урегулированы вопросы осуществления государственного строительного надзора. Хотел бы остановиться еще на одном вопросе, которым напрямую регулируется деятельность организаций по проведению инженерных изысканий, проектных и строительных организаций - это введение саморегулирования в строительстве. Поправками в Градостроительный кодекс РФ, которые вступили в силу с 25 июля 2008 года, вводится этот институт, ликвидируется государственное лицензирование строительной деятельности как самостоятельная форма государственного регулирования, вводится переходный период от лицензирования к саморегулированию. Отмечу, что некоторые положения данного закона приняты не в той редакции, на которой мы настаивали, и сейчас идут многочисленные запросы от организаций как раз по тем самым спорным вопросам: размер компенсационного фонда; минимальное число организаций, необходимых для приобретения статуса саморегулируемой организации; срок действия ранее полученных лицензий.

В Минрегионе России очень осторожно относятся к прогнозам - как пойдет этот процесс, сказать сейчас очень сложно . Получит ли государство в результате еще более забюрократизированную машину в лице негосударственных организаций по сравнению с государственным лицензированием, на которое было так много нареканий. «Во всяком случае мы будем отслеживать этот процесс и по результатам правоприменения будем вырабатывать соответствующие предложения. В этой части нами сейчас готовятся перечни работ в области инженерных изысканий, проектирования и строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, и возможно здесь нам удастся сгладить некоторые моменты принятого закона» - говорит глава Минрегиона РФ Игорь Слюняев.

На основании исследования проведенного в первой главе можно сделать следующие выводы:

Исходя из множества рассмотренных определений, можно утверждать, что современный российский строительный комплекс - это совокупность структур институционального, хозяйственного и производственного типа, характеризующаяся экономическим, организационным, техническим и технологическим взаимодействием в получении конечного результата? производства строительной продукции.

Структура строительного комплекса включает предприятия стройиндустрии, строительные организации, предприятия промышленности строительных материалов, монтажные, подрядные организации, проектные и научно-исследовательские институты, конструкторские бюро.

Система методов управления включает в себя: административные методы, к которым отнесены законодательное регулирование; регулирование на основе властных полномочий; организационные и экономические методы.

Последние изменения в федеральном законодательстве и реформы в области строительства говорят об актуальности вопроса модернизации и развития строительного комплекса в России и свидетельствуют о ее высокой роли в повышении устойчивого развития государства. (ПРИЛОЖЕНИИ А).

Правовую основу деятельности строительного комплекса составляют следующие законодательные и нормативные документы: ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Градостроительный кодекс РФ Земельный кодекс РФ Жилищный кодекс РФ ФЗ «О саморегулируемых организациях», ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ФЗ «О техническом регулировании», Постановление Правительства РФ «О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства»; Постановление Правительства РФ «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» и т.п. Перечисленные документы призваны оказывать положительное воздействие на формирование внешней среды строительного комплекса

Особенности функционирования некоторых отраслей порождают необходимость прямого государственного регулирования их деятельности. При этом главным аргументом регулирования является общественная значимость отрасли или продукции. Однако большинство регулируемых отраслей имеют в своем составе естественно монопольные сегменты.

Инструментарий новой институциональной теории позволяет рассматривать государственное регулирование фирм с двух позиций: как размывание прав собственности и как долговременный специфический контракт между государством и фирмой, занимающейся особым видом деятельности.

Через контроль ценообразования для большинства регулируемых предприятий в одностороннем и принудительном порядке государством вводятся ограничения на допустимый размер прибыли фирмы, то есть ограничивается ее право на присвоение остаточного дохода. Таким образом, происходит размывание прав собственности, которое перестраивает ожидания экономического агента, снижает для него ценность ресурса, меняет условия обмена. Р егулируемые фирмы вынуждены вырабатывать адаптивные модели поведения, минимизирующие издержки или упущенную прибыль, возникающие вследствие государственного регулирования. Следовательно, действия государства по регулированию ценообразования частных фирм не могут соответствовать критерию эффективности и снижают уровень благосостояния общества.

Однако критерию эффективности не противоречит расщепление (дифференциация) прав собственности, которое носит добровольный и двусторонний характер. Главный выигрыш от рассредоточения правомочий теоретиками прав собственности усматривается в том, что экономические агенты получают возможность специализироваться в реализации того ли иного частичного правомочия (например, в праве управления или в праве распоряжения капитальной стоимостью ресурса). Перераспределение прав в соответствии с относительными преимуществами, которые имеет каждый из участников хозяйственного процесса в каком-то виде деятельности, повышает общую эффективность функционирования экономики .

Вместе с тем экономисты признают, что в реальности отделить процессы расщепления от процессов размывания прав собственности очень трудно. Поэтому регулирование одновременно можно трактовать как контракт между государством и фирмой, который является добровольным и соответствует интересам обеих сторон. Посредством такого контракта государство реализует общественный интерес: избыточная прибыль, которая может быть получена в некоторых отраслях в силу естественных условий их организации, должна поступать потребителям в форме дохода от снижения цен. А фирма, в соответствии с контрактом, получает доступ к специфическим ресурсам или особому виду деятельности, и главное - полную или частичную защиту от конкурентов.

Для исследования российской ситуации нами принимается контрактная теория регуляционных отношений. Все регулируемые фирмы до перехода страны к рыночным отношениям находились в государственной собственности. Передача части собственности от государства в частное владение можно рассматривать как одно из условий контракта в обмен на частичное ограничение права присвоения новым собственником остаточного дохода.

В этом случае возникают проблемы эффективности контракта и контроля его соблюдения. Регулируемые фирмы в условиях российской действительности должны приспосабливаться не только к издержкам, которые они несут в связи с регулированием, но и к устойчивому неисполнению условий контрактов со стороны государства. Однако поведение регулируемых фирм в целом укладывается в традиционные виды: неоправданное завышение издержек, поиск ренты и различные формы оппортунистического поведения.

Теория заинтересованных групп объясняет также появление перекрестного субсидирования во многих регулируемых отраслях. В результате перекрестного субсидирования часто оказывается, что доминирующая группа потребителей получает преимущества над другими группами через решения регулирующих органов о необходимости субсидирования. Гипотеза о том, что регулирующие органы порождают перекрестноесубсидирование, была проверена на основе статистических данных за периоды в истории регулирования электроэнергетикив Америке, когда еще оставались несколько нерегулируемых штатов. Промышленные потребители покупают большие количества электроэнергии, чем домохозяйства, их число относительно невелико, так что они могут более эффективно лоббировать регуляторов. Таким образом, согласно этой гипотезе, отношение тарифов для населения к тарифам для промышленных потребителей должно быть выше в регулируемых штатах при том, что различия в издержках обеспечения услуг обеим группам не существенны. Статистические исследования подтвердили эту гипотезу, регулирование вынуждало население субсидировать промышленных потребителей.

Однако возможность "захвата" регулируемого органа может быть ослаблена, если отрасль регулируется несколькими комиссиями. В этом случае давление со стороны доминирующей группы на нескольких регулирующих субъектов затруднено. Тот же эффект наблюдается, когда регулирование отрасли осуществляется на разных уровнях, и федеральными, и региональными органами одновременно. Однако в этом случае издержки влияния повышаются вместе с ростом масштабов регулирования.

Неэффективность регулирования проявляется в резко различающихся результатах воздействия на цены. В ряде исследований американских ученых эмпирически было доказано, что в таких отраслях как электроэнергетика и электросвязь регулирование способствовало установлению цен на 10-20% ниже в сравнение с нерегулируемой монополией. Но эти рынки представляют случай устойчивой естественной монополии. Напротив, в отраслях транспорта, где естественная монополия не является устойчивой, и где в прошлом конкуренция была официально подавлена через ограничение входа и контроль минимальных цен, эмпирические исследования показывают противоположные результаты. Регулирование в этих отраслях американской экономики способствовало повышению цен. За период 1969-1974, регулирование, пооценкам Т. Килера,способствовало повышениюстоимости авиабилетов в среднем на 22 - 52%. Ежегодно, это составляло от $1,4 до $1,8 миллиардов долларов общественных потерь . Главные причины этих непомерных тарифов - различные формы X-неэффективности, появившейся в результате неоправданного регулирования этих отраслей.

Ярким примером неэффективности регулирования служит сравнение нерегулируемых внутриштатных и регулируемых федеральных тарифов на авиарейсы по Калифорнии и Техасу. В 1975 году на маршрутах одинаковойдлины и соединяющих одни и те же города, внутренние тарифы были существенно ниже. Дерегулирование авиалиний и грузовых перевозок в концу 1970-х и начале1980-х привело к снижению цен, главным образом из-за появления новых конкурентов. Например, стоимости авиабилетов на рынках, обслуживаемых People Express уменьшились на 40 - 50%. За период с 1976 по 1983 годы цены на грузовые перевозки на коротких и средних расстояниях упали на 12-14 % .

Однако многие из этих достижений впоследствии были утеряны. Причиной, по мнению большинства экономистов и политиков, послужила снисходительная антимонопольная политика в течение правления администрации Рейгана, позволяющая слияния компаний и недобросовестную конкуренцию. Таким образом, дерегулирование приветствуется лишь в той мере, в которой заменяет регулирование конкуренцией.

Оппортунистическое поведение . Характерной особенностью регулируемых фирм является наличие оппортунистического поведения в формах сокрытия информации от регулирующего органа; злоупотребления монопольным положением ; снижения качества продукции и услуг.

Завышение издержек тесно связано со стремлением регулируемых фирм к информационной закрытости. В российской экономикереальное положение дел монополистов является, как правило, тщательно скрываемой информацией, регулирующий орган не всегда имеет дело с достоверными и надежными данными. Таким образом, трудности создания эффективной системы регулирования социально значимых отраслей в российской экономике усугубляются также непрозрачностью финансовых потоков в регулируемых отраслях.

Так как во многих случаях регулируемые фирмы оказываются монополистами на рынке, практика выявляет немало фактов злоупотребления монопольным положением. Практически раз в месяц Министерство по антимонопольной политике России возбуждает дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении МПС России, и ежегодно антимонопольными органами рассматривается порядка 200 заявлений по фактам нарушений антимонопольного законодательства железными дорогами. Эта статистика достаточно стабильна в течение ряда последних лет . Среди типичных примеров - расширение перечня, утвержденного МПС и Минэкономики, работ и услуг, оплачиваемых по договорным тарифам. Вместо регулируемых тарифов потребителям нередко навязываются необоснованно высокие договорные тарифы или дополнительные услуги, не предусмотренные прейскурантом, часто завышаются объемы фактически проведенных работ и оказанных услуг. Как правило такие ситуации имеют место в районах, где железные дороги являются практически единственным видом транспорта. Также наблюдается дискриминация грузовладельцев, имеющих собственный подвижной состав. За перевозку собственным парком даже по официальным расценкам им приходится платить больше, чем за перевозку парком железной дороги.

Другой формой оппортунистического поведения регулируемых фирм является снижение качества производимой продукции или услуг. Во многих регулируемых отраслях существуют высокие издержки измерения качества производимой продукции или услуг, поэтому регулируемая фирма имеет возможности снижать качество в условиях установленных государством цен.

Контракты между государством и регулируемыми фирмами большей частью являются формальными. Одновременно в этой сфере достаточно широко используются и имплицитные контракты. В существующихусловиях неопределенности регуляционные контракты не могут быть полными.

Российская ситуация характеризуется низкой формализацией контрактных отношений. Это служит источником противоречивости государственного регулирования. Так, многим регулируемым отраслям в период перехода к рынку государством были определены взаимоисключащие роли - обеспечивать экономический подъем и развитие экономики и одновременно служить основным источником доходов государственного бюджета всех уровней, а также обеспечить выполнение социальных функций . При этом приоритетнымиоказались фискальная и социальная функция.

Неэффективность существующих контрактов между государством и регулирующими органами в России отражается в наличие практики перекрестного субсидирования. Покупатели регулируемых предприятий делятся на три группы: население, бюджетные организации и коммерческие потребители. Как правило, органы регулирования устанавливают наименьшие тарифы для населения, часто на уровне или даже ниже себестоимости. Тарифы для бюджетных организаций выше, но эту группу потребителей отличает крайне низкая дисциплина платежей. Самыми высокими оказываются тарифы для коммерческих потребителей. Таким образом, в большинстве случаев решается проблема доходов, выпадающих за счет первых двух групп потребителей. Но спрос коммерческих потребителей является наиболее эластичным, они проявляют большую активность в поиске альтернативных поставщиков услуг там, где это возможно. Многие предприятия строят собственные генераторы электрической энергии и водозаборы с высокой себестоимостью производства, предпочитают использовать сотовую связь для междугородных и международных переговоров вместо электросвязи и т. д. При этом издержки предприятий оказываются сравнимыми с регулируемыми тарифами, а качество услуг и надежность поставок намного выше. Таким образом, регулируемые фирмы теряют наиболее выгодных клиентов, а значит и значительную часть дохода. Если эти тенденции окажутся устойчивыми, то в недалеком будущем основными потребителями продукции и услуг регулируемых компаний останутся бедное население и неплатежеспособные бюджетные организации.

Особо нужно сказать о задолженности бюджетных организаций, которая составляет значительную долю в общей сумме дебиторскойзадолженности регулируемых фирм. Ведь именно само государство как собственник этих предприятий в конечном счете оказывается должником регулируемых компаний. Таким образом, неплатежи со стороны бюджетных организаций являются проявлением нарушения контракта государства и регулируемых фирм. Достоверность обещаний и дисциплина выполнения обязательств со стороны государства, как института, определяющего правила игры в целом, имеет важнейшее значение для повышения эффективности контрактных отношений.

Особенностью отношений данных сторон является ситуация, когда одна из сторон контракта (государство) выступает в то же время в качестве арбитра в разрешении спорных вопросов. Поэтому совершенствование регуляционных контрактов должно быть направлено на повышение их формализации, полноты и эффективности.

Совершенствование отраслевого регулирования в России связано со следующими важнейшими направлениями. Необходимо четкое определение критериев целесообразности регулирования для различных отраслей: при каких условиях отрасль или производство отдельных видов продукции должно подвергаться регулированию и, что особенно важно, когда и при каких условиях возможно дерегулирование и каков его механизм. В тех же случаях, когда регулирование действительно необходимо, оно будет наиболее эффективно при создании механизмов, обеспечивающих эффективные контрактные отношения между всеми сторонами, а также в условиях соответствующей институциональной среды.

Крупнейшие российские многопродуктовые компании ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России", железные дороги под управлением МПС имеют в своем составе естественно-монопольное ядро и, следовательно, являются субъектами естественной монополии на федеральном уровне, их деятельность подлежит прямому государственномурегулированию. Важность государственного регулирования этих объектов обостряется макроэкономическим эффектом их деятельности.

В период перехода от командной экономики к рыночным методам хозяйствования деятельность субъектов естественной монополии на федеральном и локальном уровняхявляется важнейшим фактором как макро- такмезо- и микроэкономической стабильности. Отсутствие адекватного механизма отраслевого регулирования привело к ситуации, в результате которой тарифная и товарно-кредитная политика важнейших инфраструктурных отраслей стала одной из причин инфляции издержек, тяжелого финансового положения большинства предприятий. Нельзя переоценить роль естественных монополий в формировании «институциональных ловушек» на основе всеобщего кризиса неплатежей, побочными следствиями которого оказались подвижность собственности большинства российских предприятий, препятствия демонополизации экономики и развитию конкуренции.

Налицо имплицитный контракт между слабым государством и сильными заинтересованными группами. Государство обеспечивает субъектам инфраструктурных отраслей возможность получать монопольную ренту в обмен на обеспечение минимального уровня социальной стабильности в стране и финансовой состоятельности государственного бюджета и бюджетных организаций.

Поэтому искусственное сдерживание тарифов на продукцию и услуги естественных монополий не может решить проблем страны и самих регулируемых компаний. Эффективность реформирования экономики естественно - монопольных структур, создание механизма действенного государственного регулирования ценообразования естественных монополий, организация конкуренциии дерегулирование потенциально конкурентных сегментов данных отраслей могут стать основой реального снижения тарифов, создать предпосылки роста в других отраслях российской промышленности.

Успешность вышеназванных действий зависит от ликвидации возможности получения субъектами естественных монополий природной и монопольной ренты и внедрения институтов, ослабляющих влияние отраслевых заинтересованных групп. Наиболее реальный путь - формирование достаточно сильной коалиции антимонопольных сил в лице не связанной с ТЭКом крупной промышленности и общественных организаций, представляющих интересы мелкого бизнеса и домохозяйств.

Кокорев В.Р. Институциональная реформа в сфере инфраструктуры в условиях естественной монополии // Вопросы экономики. 1998. №4. [v] См. «Результаты исследования ЕБРР и Всемирного банка свидетельствуют о панибратских отношениях между государством и предприятиями» // Трансформация. 1999. Декабрь. С.6-9.

По мнению специалистов этих организаций, уровень «захвата» государственных органов определяется способностью отдельных людей или компаний платить за нормативные документы, соответствующие их личным интересам. (Там же, с.6)

Keeler T.E. Deregulation and Scale Economies in the U.S. Trucking Industry: An Econometric Extension of the Survivor Prin-ciple // Journal of Law and Economics. 1989. № 32. P.P. 399 - 424.

Bnieckner J.K. and Spiller P.T. Competition and Mergers in Airline Networks // International Journal of Industrial Organization. 1991. №9. P . P . 374 - 382.

Влияние государства на экономические процессы с целью создания оптимальных условий для развития и поддержки существующего рыночного механизма, и его изменений в случае необходимости.

В истории экономической мысли всегда происходили дискуссии о степени вмешательства государства в экономику. «За» — выступали меркантилисты, а представители классической школы политэкономии отстаивали лозунг «экономической свободы». XX столетие — век мировых войн и экономических кризисов перераспределил чашу весов в сторону государственного регулирования. Победу одержали теоретические обоснования Дж. М. Кейнса, получившие название кейнсианской модели экономики. Его расцвет приходится на 50 — 60 гг., однако в 70-е хронический дефицит госбюджетов привел к ослаблению его позиций и их замене на неолиберализм и современную теорию «экономики предложения».

Задачи и цели государственного регулирования

Регулирование призвано обеспечить эффективное функционирование экономической системы государства, что заключается во взаимодействии всех сфер, прежде всего, финансовой, правовой и социальной. В этой связи существуют теоретический аспект и практическое воплощение. К первому относится прогнозирование и составление моделей действия. Практика предусматривает проведение конкретных мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, направленных на регуляцию.

Главная цель госрегулирования — улучшение благосостояния общества в целом, что подразумевает собой благосостояние каждого его члена. Цели государственного регулирования, принято структурировать на экономические, социальные и политические. При этом главными составляющим являются:

• стабильное экономическое развитие и рост;
• политика обеспечения занятости населения;
• поддержание стабильности национальной валюты и ценообразование;
• социальная защита населения;
• внешнеэкономическая деятельность.

Выполнение первых 4 направлений и их взаимосвязь обеспечивают достижение равновесия в макроэкономической сфере. В условиях процесса глобализации результаты их комплексного взаимодействия напрямую оказывают влияние на внешнеэкономическую сферу государственной деятельности. На определенном историческом этапе развития общества последовательность достижения целей может меняться.

Следует отметить, что методы государственного регулирования разделяют на прямые и косвенные. Прямые предусматривают административно-правовые мероприятия, а их воздействие заключается в том, что экономические субъекты действуют исходя из государственных предписаний, и не могут в полной мере руководствоваться свободным экономическим выбором. Они являются элементом смешанной экономики и продемонстрировали высокую эффективность, особенно в тех странах, где она развита недостаточно.

Косвенные методы, как правило, носят экономический характер и создают предпосылки для самостоятельного выбора субъектов экономических отношений в пользу достижения общеэкономических целей. Грамотное взаимодействие методов между собой обеспечивает решение главной задачи — повышения благосостояния общества.

Функции и инструменты государственного регулирования

Что касается функций государства, то важнейшей является создание необходимой законодательной базы, обеспечение правовой основы для функционирования рыночной экономики. Важная функция государства — активизация инновационной и предпринимательской деятельности, стимулирование инвестиционной политики.

В современной рыночной экономике государство выступает как гарант в сфере социальной защиты населения. Инструментом для этого служит функция перераспределения доходов в пользу менее защищенных групп населения. Социальная политика по значимости не уступает такому инструменту как управление госсектором экономики, поскольку она препятствует росту социальной напряженности в обществе и способствует достижению социальной безопасности. Что касается использования государственной собственности, то она выступает как базовый элемент для реализации долгосрочных задач, особенно в тех областях, которые требуют значительных капиталовложений.

Знать особенности государственного регулирования отрасли строительства необходимо на фоне развивающегося строительного рынка Российской Федерации. Последние годы наблюдаются изменение хозяйственно уклада и расширение возможностей субъектов, работающих в этом секторе. От состояния строительного сектора зависит трудоспособность других сфер экономики и уровень жизни населения. Его контроль представляет собой систему управления этим видом деятельности при обязательном участии государственных органов.

Государственное регулирование строительного сектора гарантирует совершенствование системы, объединение персональных и общественных интересов для развития экономики, увеличение конкуренции, а также создание баланса между накоплением и инвестиционной деятельностью на основании различных видов планирования и финансирования отрасли из бюджета страны. Ниже рассмотрим, в чем суть государственного регулирования, каковые ее особенности, и какие органы занимаются этими вопросами

Регулирование строительного сектора на государственном уровне - вид управленческой деятельности государства, в которой принимают участие уполномоченные органы, обеспечивающие оптимизацию экономических отношений в строительстве для защиты частных и публичных интересов участников взаимоотношений.

Государственное регулирование формируется из:

• Создания единой политики в сфере строительства, жилищного и градостроительного сектора.
• Нормативно-правового регулирования - градостроительного и технического.
• Государственного надзора и строительного контроля.

Особенность госрегулирования заключается в создании правовых норм, которые обязательны для всех участников строительного рынка.

Особенности государственного регулирования отрасли строительства

В состав инвестиционно-строительного сектора входят следующие «элементы»:

• Инвесторы (заказчики, строительные компании). В этой категории частные организации, государства, предприятия различных форм собственности и физические лица, которые инвестируют деньги в создание или поддержание строительных объектов.
• Подрядные и проектно-изыскательные строительные компании, предприятия промышленности стройматериалов или стройиндустрии, а также прочие организации строительного сектора, обеспечивающие воплощение в жизнь инвестиционных проектов. Они осуществляют проектирование, создание стройматериалов, изделий, конструкций и других элементов строительного рынка.
• Компании различных отраслей народного хозяйства, которые занимаются поставкой товаров, материалов и услуг для остальных участников.
• Коммерческие и центральные банки, которые производятся расчеты.
• Информационные или посреднические компании.

В производственном и жилищном секторе строительства создана мощная сеть государственного регулирования и контроля. На сегодняшний день выделяются следующие формы этого процесса.

Техническое регулирование (ТР)

Задача строительного регулирования заключается в организации стандартов в секторе безопасности и качества, которые бы ни создавали препятствий создателям товаров и услуг на строительном рынке. Это важный момент, ведь изменения в этой сфере приводят к корректировке ценообразования, себестоимости продукции, уровня затрат субъектов деятельности, сертификации.

С правовой позиции задачи технического регулирования заключаются в следующем:

• Контроль выполнения технических регламентов. Выявление нарушений в этом секторе требует принятия неотложных мер воздействия.
• Надзор за сферами производственного и жилищного строительства.
• Защита здоровья и жизни людей, в том числе сохранение окружающей среды.

Государственное ТР в строительном секторе имеет вид аккредитации, организации регистрационных мероприятий, приема готовых сооружений, ввода их в эксплуатацию и решения других задач. Кроме того, техническое регулирование обеспечивает создание и ведение реестра уже реализованных работ в отношении объектов производственного и жилищного сектора.

Задача государственных структур заключается в стимулировании участников строительного рынка на выполнение действующих регламентов. Как следствие, удается повысить качество возводимых сооружений, снизить уровень опасности для жизни/здоровья людей, использующих строительные объекты.

Контроль государства в сфере ТР и ГСН имеет много общего, в том числе в отношении выполняемых функций:

• Наблюдение. Контролирующие органы используют разные организации из производственного или жилищного сектора в качестве «подопечных». Они берут на себя функцию регулирования и контроля.
• Сбор информации. В эту категорию входит получение данных о контролируемом объекте и выполнении им действующего техрегламента и требований законодательства.
• Принятие мер. Если подконтрольные органы нарушили техрегламент или действующие нормы, к ним применяются меры воздействия, а виновные лица наказываются. В частности, органы регулирования вправе создавать реестр нарушителей и привлекать такие субъекты к ответственности.
• Определение причин, которые привели и появлению такой ситуации, а также принятие мер, исключающих нарушения в будущем. Реализацию задач берет на себя государственная служба статистики, в отчетах которой находят отражение нарушения в строительном (жилищном и производственном) секторе.

Государственный строительный надзор

Не менее важным элементом считается строительный надзор со стороны правительства, который возлагается на органы исполнительной власти и государственные службы. В ряде случаев полномочия переходят к Минобороны РФ. Если объект не попадает в зону влияния упомянутого органа и Ростехнадзора, задачи ТР возлагаются на исполнительную власть.

Существует мнение, что промышленный сектор является саморегулируемым. Это ошибочное представление, ведь здесь работают общепринятые принципы. В процессе проверки уделяется внимание законности возведения (реконструкции) объекта. Другими словами, контролируются действия строительной компании. В процессе проверки обращается внимание на технический и правовой сектор проверки. Уполномоченный орган выполняет следующие задачи - контролирует выполнение действующих норм, определяет правонарушение и меры наказания.

Главной целью является обеспечение прозрачности всех этапов деятельности, обеспечение положительной динамики в развитии строительного сектора, ускорение процесса реализации общих целей. Также надзорные мероприятия подразумевают выполнения следующих задач:

• Организации строительных работ.
• Выполнение правил реализации различных мероприятий (монтажных или арматурных).
• Контроль правильности нанесения покрытий, защищающих от коррозии, а также решение других вопросов.

Чтобы повысить качество работ, в действующем регламенте определен период выполнения проверок, указаны предметы надзора, основания для проведения различных мероприятий, а также критерии включения в реестр. Ряд вопросов касается саморегулируемых органов, от которых также требуется выполнение действующих норм.

Выдача разрешений

Вопросы выдачи разрешений на строительство рассмотрены в земельном кодексе, ГрК РФ, а также правовых и ряде других актов. Полномочия выдачи таких бумаг лежат на местной (исполнительной) или федеральной власти. Здесь многое зависит от объекта проверки. После окончания строительных работ объект вносится в реестр. Стоит учесть, что некоторые сооружения не требуют получения разрешения (ст. 36 ГрК РФ) - это территории, которые заняты линейными объектами или участками общего пользования, памятники кульнаследия и другие.

Ранее приемка сооружений, входящих в жилищный сектор, осуществлялась с привлечением специальной госкомиссии. На современном этапе разрешение на ввод оформляется той же структурой, что и разрешение на строительство. В правовом секторе вопрос регулируется крайне жестко - формируется и заполняется реестр, назначаются ответственные лица. Но проверяющие органы вправе отказать в разрешении на ввод или строительство. У застройщика, в свою очередь, имеется право подать в суд.

Формирование цен и смета

Государственное регулирование подразумевает контроль в сфере цен и составления сметной документации. Практика такова, что в сфере строительства (жилищного и промышленного) допускаются погрешности в процессе расчетов рабочей силы и применяемого строительного материала. Задача правового регулирования заключается в следующем:

• Уменьшение отклонений расчетных параметров от реальных данных.
• Ведение реестра нарушений.
• Разграничение власти между государственными и местными органами.
• Установление системы нормативов на федеральном уровне.

В России работу по контролю цен и смет ведет Федеральный центр, который специально создан для решения подобных задач. Он находится в подчинении Минрегионразвития РФ. Действующие меры воздействия позволяют проектировочной организации точно определить лимит финансирования, и на базе полученной суммы принимать решение.

Какие отрасли строительства регулируются?

Как отмечалось выше, государственное регулирование относится к главным секторам строительства - промышленного и жилищного. Суть такой деятельности заключается в систематизации работы уполномоченных структур и защите участников строительного рынка.

В состав государственного регулирования входят следующие типы регулирования - градостроительное, нормативно-правовое, техническое и строительный контроль. В каждом направлении деятельности имеются индивидуальные нюансы в вопросах разработки правовых норм. Например, госрегулирование в сфере градостроения ориентируется на ГрК РФ. Здесь все процессы связаны с развитием пригородных и городских участков, в том числе к работе людей на этой территории.

В состав строительного регулирования также входит территориальное планирование, инженерные изыскания, градостроительное зонирование, проектирование, в том числе строительство, реконструкция и ремонт объектов капстроительства. Государственное регулирование в секторе градостроения подразумевает получение строительной фирмой статуса СРО, а также контроль деятельности генподрядчика.

Кроме того, в промышленной и жилищной сфере строительства контролируются отношения, которые связаны с предупреждением ЧС, принятием мер по обеспечению безопасности строительства, а также действий по ликвидации последствий.

Какие органы проводят регулировку?

Функции контроля строительной деятельности лежат на федеральных органах власти. На современном этапе это Минрегионразвития РФ, которое проверяет и реализует государственные решения в сфере строительства. Кроме того, в государственном регулировании участвуют следующие органы:

• Минобороны РФ.
• Федеральная служба по атомному, технологическому и экологическому надзору.
• Федеральная служба охраны РФ.
• ФСБ РФ.
• Органы госвласти субъектов РФ.